本文作者：安军律师，贵州蕴诚律师事务所破产业务部副部长
关于解决我国破产管理人报酬制度缺陷的路径思考
【摘要】中国破产审判实践已经有三十余年历程，自我国第一部《企业破产法（试行）》1988年11月1日正式实施以来，各地法院积累了丰富的审判实践经验。随着供给侧结构性改革、“僵尸企业”处理以及“执转破”等政策文件的推行，企业破产一度成为社会关注的热点。但是，社会关注更多的是如何保障债权人、债务人的合法权益及企业破产审判实践经验的推广学习，而管理人权益的保障问题仍未引起足够的关注与重视，管理人报酬制度已经成为困扰管理人队伍持续建设和发展的重要制约因素。
引 言
随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，社会各阶层逐步认识到市场经济就是法治经济，国家从立法、司法、政策等方面为市场经济的发展提供法律和制度保障，以更好地为经济社会稳定、健康、可持续发展保驾护航。而要论那一部法律最能体现市场经济的特征，首推《企业破产法》，《企业破产法》在我国的发展过程几乎伴随着我国改革开放的发展历程。企业破产程序已成为市场经济不可分割的一部分，这也是党中央提出充分发挥企业破产程序在供给侧结构性改革中的重要作用的原因；同时，最高人民法院也通过出台司法解释和发布相关指导性文件，积极部署企业破产审判工作。
2018年3月4日最高人民法院发布《全国法院破产审判工作会议纪要》，纪要对管理人制度的完善提出了新要求，同时对管理人报酬制度也提出了原则性的指导意见。随着我国新一轮经济政策的调整和最高人民法院破产审判工作会议纪要的出台，全国范围内破产案件数量呈现大幅上升的局面，部分地区甚至出现井喷式爆发，随之而来的是市场对专业化破产管理人的需求量也将急剧上升。破产管理人作为破产程序的主要推动者和破产事务的具体执行者，是破产程序中最关键的环节，破产程序能否顺利进行，在很大程度上取决于破产管理人的设置是否合理以及破产管理人是否认真切实履行了职责。而影响管理人能否认真切实履行职责的因素除了管理人自身的责任心外，更大的因素为管理人报酬制度。管理人报酬机制是否遵循市场规律，是否适应新的经济发展形势和破产案件审判的实际状况，将影响到破产管理人队伍专业化、规范化、职业化建设，同时将进一步影响破产管理人办理破产案件的积极性和破产案件的审理质量和效率。当前，我国有关破产管理人的规定存在较多不足之处，其中管理人报酬“收费迟、收费少、收费难”在破产案件中普遍存在。
最高人民法院《关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》（以下称：《管理人报酬规定》）确定破产管理人报酬按照可分配的破产财产总额分段确定的计算标准，且以分期支付为原则，考虑到各地社会经济情况的巨大差异,最高人民法院还授权各高级人民法院按照规定比例,在30%的浮动范围内制定符合当地实际情况的管理人报酬比例。据此,我国破产管理人报酬的确定,按照可分配的破产财产总额最高不过12%；即便算上30%的上浮空间,15.6%也是上限。而实践中,管理人的收入几乎不可能达不到这个数字。由于是分段计费,破产财产总额超过100万元之后,管理人的报酬将从10%到0.5%逐段下降。需要注意的是,上述计酬标准只涉及无担保财产。为落实党的十九大报告提出的贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的要求，紧紧围绕高质量发展这条主线，服务和保障供给侧结构性改革，充分发挥人民法院破产审判工作在完善社会主义市场经济主体拯救和退出机制中的积极作用，最高人民法院于2019年3月4日发布《全国法院破产审判工作会议纪要》，该会议纪要对破产管理人报酬制度作出了原则性的规定。
没有合理报酬预期的业务是不可能持续的，当前的破产实践已进入市场化阶段，在每一例破产案件中，都需要管理人的团队化运作，管理人报酬如何计取，是每个管理人都高度关注的问题。其实对这一问题的关注并不需要隐晦，因为对于非清算组的中介机构管理人而言，其本质仅是市场主体中的一员，因此其工作付出并不能完全是在尽社会义务或履行社会责任，获取与之工作付出相适应的报酬是理所应当。而在司法实践中，与管理人对于报酬问题的高度关注相对应的，却常常是法官在个案中对该问题的处理屡屡陷入窘境。具体表现大致有以下几个方面：从各国立法看，确定管理人报酬的方法主要有两种：按时间计酬法和按标的计酬法。我国目前采用的是按标的计酬法，最高人民法院于2007年6月1日实施的《管理人报酬规定》第二条规定了管理人报酬计算方式，其中，担保权人优先受偿的担保物价值，不计入财产价值总额。同时，管理人还可就其对担保物的维护、变现、交付等管理工作向担保权人收取适当报酬。确定管理人报酬方案后，法院还可以根据破产案件的具体情况对报酬上浮或下调。但在以下情况中，法院一般不得再行调整管理人报酬方案：从上述规定可看出，管理人报酬为债务人最终清偿财产价值总额为基础，但是进入破产程序的企业，大都缺乏流动资金，管理人一上任即要面对巧妇难为无米之炊的局面。特别是在“无产可破”案件中，在破产管理人勤勉尽责，付出了大量时间、精力后，破产管理人却无法取得与其付出相对应的报酬，也丧失了通过继续破产程序取回债务人财产的可能。破产程序中，在债权人会议审议通过管理人报酬后，或是重整计划草案批准后，管理人报酬就不再调整，过于僵硬的法条实践中难以操作，实际情况是极其复杂的，法律规定不可能赶上经济社会的现实变化，即便是债权人会议审议通过管理人报酬，或是人民法院批准重整计划草案，此后破产企业的资产及经营状况还可能出现新的形势或面临新的危机，此时管理人仍有大量繁重的后续工作，特别是当重整计划执行不下去之时，破产重整不得不转入破产清算，届时破产管理人的工作将持续到破产清算终结之日止，短则两三年，长则四五年，甚至更久，这给管理人增加了高昂的时间成本，无疑会打击管理人的积极性，无法吸引更多优秀人才进入管理人队伍中来，不利于专业化、职业化的管理人队伍建设，最终影响破产案件的审理效率。（二）将担保物价值排除在计酬标的额之外影响管理人制度市场化建设。银行在向企业发放贷款时都要求债务人提供抵押等物权担保，其他债权人在可能的情况下也会寻求以物权担保保障其债权安全，加之《物权法》第181条还规定有动产浮动抵押制度，这就导致一些企业在进入破产程序时，基本上所有有效财产之上均设有物权担保。根据最高人民法院《管理人报酬规定》，人民法院是根据债务人最终清偿的财产价值总额，以高额累进、比例递减的方式计算管理人的报酬。担保权人优先受偿的担保物价值，不计入计算管理人报酬的财产价值总额，仅在管理人对担保物的维护、变现、交付等管理工作付出合理劳动的情况下，才有权向担保权人收取适当的报酬。管理人与担保权人就上述报酬数额不能协商一致的，由人民法院确定，但报酬数额不得超出管理人计酬标准的10%。此外，最高人民法院《关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（二）》第3条第2款规定，对债务人的特定财产在担保物权消灭或者实现担保物权后的剩余部分，在破产程序中可用以清偿破产费用、共益债务和其他破产债权。也就是说，担保财产原则上是不得在清偿担保债权之前用于清偿破产费用和共益债务包括支付管理人报酬。一些破产案件基本上没有无担保财产或其价值很小，使得管理人因计酬标准过低甚至根本不存在而无法获得合理报酬。这种状况的发生若形成常态，必然会使管理人失去任职热情和履行职责的财务基础与积极性。若管理人因担保财产不清偿破产费用而以此为由申请终结破产程序，即使债务人还有大量担保财产，也无法通过破产程序处置，担保债权人的利益也难以顺利实现，而不终结破产程序，破产费用、管理人报酬又无从支付，这就会形成恶性循环，破坏管理人制度的市场化适用，也使破产法发挥不出在供给侧结构性改革中调解市场的功能。《管理人报酬规定》第三条对管理人收取报酬的时间点作出了“人民法院可以根据破产案件的实际情况，确定管理人分期或者最后一次性收取报酬”的规定，但实践中，绝大多数破产案件管理人报酬收取都是等案件最终分配时。而在此之前，由于破产案件的“周期长”的特点，管理人已经垫付了相关破产费用和其他费用，也在债权申报、债权人会议召开、资产处置、债务处理、起诉应诉等环节付出了大量时间成本，耗费大量人力物力，此周期短则三五个月，长则一年甚至更久，在相当长的一段时间内，管理人都不得不面对只有付出而没有回报的困境。即使经管理人申请，法院确定管理人可以分期收取报酬，但分期领取报酬的时间点也在管理人付出长时间的劳动之后。管理人办理破产案件却长时间颗粒无收，会极大影响管理人工作的积极性，更不利于吸引收入本就不高的优秀青年律师进入管理人队伍。“无产可破“案件的报酬收取方案一直困扰着管理人。由于近年来处理“僵尸企业”的力度加大，大量执行程序中无可执行财产的企业转入破产清算程序，这类企业没有可分配的财产，进入破产程序更多地是为了揭开公司法人面纱，为债权人在破产清算程序终结后追究公司法定代表人、股东的连带清偿责任铺平道路。当遇到无产可破的案件时，管理人先前付出的大量劳动是无法得到或者无法完全得到有效的报酬支付的。但对于管理人而言，无产可破的案件仍需继续履行职责，完成法律规定的各项程序，与一般有财产案件并无很大差异，仅在案件周期上有所缩短。随着最高人民法院《破产审判纪要》的出台，虽然不少地方法院、政府设立了专门的财政补贴，但是其补贴力度与管理人实际付出的劳动力并不相匹配，而且相关政策的执行面临各种困境难以执行，管理人收费难的问题仍无法得到很好的解决。
目前，我国《企业破产法》确立的管理人计酬标准为单一化标准，即以债务人最终清偿财产价值总额作为管理人报酬的计算依据，这是对传统民事诉讼程序中诉讼费收取办法的延用，但传统民事诉讼思维不能解决新形势下破产审判程序中的各方面新问题。我国《企业破产法》从诞生之初其目的在于为市场经济保驾护航，而随着我国市场经济的深入发展，特别是国内市与国外发达国家和地区等外部市场的接轨，一方面国内的破产立法制度需要不断适应国内经济社会发展需求，另一方面还要面临国外经济环境的倒逼压力，因此完善《企业破产法》的立法制度是适应国内外经济形势的必经之路。设计多元化的管理人计酬制度是破解新形势下我国管理人报酬制度困境的有效之策，人民法院在确定管理人报酬之前，应当多方面考虑案件复杂程度、案件可能持续时间、管理人工作难度、债权清偿率、债务人企业的各方面情况、地区经济的发展程度等因素，参照债务人可清偿财产价值总额，确定一个公平、合理的管理人报酬。在许多破产案件中，对债务人特定财产享有担保物权的债权人拥有优先受偿的权利，尤其是在债务人全部（或几乎全部，下同）财产都被设置物权担保的情况下，由于几乎没有无担保财产可供支付，必然会出现担保物的变价款能否用于对破产费用包括律师报酬以及共益债务清偿的问题。在我国，银行向企业贷款都要求提供物权担保，其他债权人在可能的情况下也会寻求物权担保。担保物权人就会成为破产案件中唯一的受偿方。但管理人与担保物权人协商报酬往往异常艰难，《管理人报酬规定》虽强调管理人与担保物权人协商一致的原则，但实务中许多担保物权人往往拒绝协商，要求法院直接裁定，而法院普遍按照正常报酬的10%裁定。但对于管理人而言，付出与所得是严重不对等的。笔者认为，应当适当提高法院裁定的报酬比例上限，目前正常报酬10%的比例上限已经不符合部分案件的实际情况。法院应当根据破产案件中对债务人特定财产享有担保物权的债权人的清偿率、其他债权人的清偿率、担保物权人与其他债权人清偿率的比例、案件的复杂程度、管理人的勤勉程度等因素作出综合的裁量。尤其是担保物权人成为唯一受益方时，根据谁受益谁付费的原则，管理人报酬收取比例应当与正常情况下标准一致，且破产程序中产生的破产费用与共益债务也应当由担保物权人承担。长期以来，由于《管理人报酬规定》的限制，管理人收取报酬的时间往往要等到案件接近终结时，无论法院还是管理人在现行实践中，基本都遵循这一原则；同时，司法实践中法院对管理人报酬的高额获取持有偏见也是客观存在的，也制约着报酬的支付形式。但正如前文所分析，这种收费模式与管理人前期投入的时间成本、财力成本和工作压力是极其不匹配的，故可以尝试建立管理人报酬适时支付制度。受理破产案件的人民法院应当根据破产案件的审理进程，结合管理人执行职务的具体情况，适时支付管理人报酬，保证管理人在执行职务的每一个阶段都免去费用不足的后顾之忧，从而全身心投入到破产案件的办理中去，高效推动破产案件的审理。针对无产可破的制度困境，建立各种形式的破产基金池或类似专项基金制度已经开始在全国各地得以实施，如温州、深圳、台州等地就已经形成了较为完善的管理人援助资金制度。如“温州市在司法解释基础上出台了《关于使用企业破产援助资金支付破产费用及管理人报酬的意见》，规定每件案件的破产管理人报酬一般为10000元至20000元。类似的破产基金池，更多依靠政府部门的财政支持。政府部门为破产案件提供财政补助有其合理性，因为破产案件实质是帮助市场实现资源的重新配置，清算应当被市场淘汰的企业，挽救具有市场价值的企业；同时也帮助债权人更好地取回应收款，维护社会的稳定，尤其是“无产可破“的案件，更带有司法援助的性质。从这个意义上说，各地都应当重视破产案件的社会价值，积极建立破产基金池，结合当地经济水平确定恰当、合适的管理人援助资金。另一方面，笔者建议当地破产管理人协会或者受理破产案件的人民法院可以对本地区范围内各律所的破产案件收益进行一定程度地调配，注入破产基金池。如针对部分高收入的破产案件，由破产管理人协会或受理案件的人民法院对管理人超出一定金额的管理人报酬收取一定比例的援助资金注入破产基金池，用于补助其他无产可破案件，从而带动区域破产管理人队伍的整体发展。但值得注意的是，收取的比例应当与各管理人充分协商后确定，不能以“有形的手”的调配模式强制调配，否则不利于调动其他管理人办理破产案件的积极性。
根据我国《企业破产法》的规定，对管理人执行职务的监督有多方面的主体，债权人、债权人委员会、债务人、法院及与破产案件有具体法律上利害关系的主体等都具有监督权，限于文章篇幅因素，本文仅就法院对管理人的监督权作概要论述。在破产程序中，破产管理人由法院依法指定，破产管理人行使的职权来源于法律及法院的授权，管理人在法院主导下开展破产管理业务，接受法院监督和指导，与法院共同推进破产程序。法院对管理人执行职务行为实施全方位的监督指导，其中当然对管理人报酬获取有直接监督权。如前文所述，确定管理人报酬方案后，法院可以根据破产案件的具体情况对报酬上浮或下调，但法律未就如何调整，调整参考因素等作明确规定。笔者认为，应当对管理人报酬的调整作明确、严格的限制。（一）尊重破产管理人独立的法律地位，发挥其主观能动性。破产管理人接受指定后，根据法律规定开展债务人财产接管、接受债权申报、对外债权催收、组织召开债权人会议、参加或监督债务人日常经营管理等事务，其作用的发挥直接关系到破产程序能否有效推进、破产债权能否得到公平清偿、债权人的权益能否得到公平合理的保障等。人民法院应当鼓励破产管理人充分发挥主观能动性，在破产管理人职责范畴内的事务，让其创造性地开展工作，努力提高管理质效，而不应多加干涉；同时，应尊重破产管理人的劳动付出与劳动成果，保障其获取合理报酬的权益。（二）近年，因管理人怠于履职或履职不能而导致管理人承担损害赔偿的案例已不鲜见，现行《企业破产法》关于破产管理人监督机制的规定较为原则，存在监督措施空乏、法律责任软化、监督机制运行不畅等诸多问题。在当下破产案件日益增长的背景下，上述问题在审判与管理实践中越发突显，因此，完善破产管理人管理与监督机制尤为迫切。就管理人报酬的约束机制而言，各地区高级、中级人民法院应当针对管理人报酬的调整机制制定明确详细的指引规范。具体到个案中，法院可结合案件办理复杂程度、债务人资产管理和处置难度、债权债务关系复杂程度、管理人投入工作时长、涉案诉讼复杂程度、债务人及债权人对管理人评价、管理人勤勉尽责程度、管理人工作制度是否健全等方面进行考评，以决定对管理人报酬的调整。